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《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》實施情況分析
作為“史上最嚴厲的環(huán)保司法解釋”，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕15號，以下簡稱《解釋》）自2013年6月19日起施行以來，受到了社會各方的廣泛關注，對環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法產生了重大影響。
本文基于2013年7月至2015年12月間人民法院審理環(huán)境污染犯罪案件的情況，對《解釋》的實施特點進行總結分析，并對下一步環(huán)境污染刑事司法提出完善建議。
數(shù)說環(huán)境司法新態(tài)勢
《解釋》實施效果怎樣？
各級人民法院、人民檢察院、公安機關、環(huán)保部門以《解釋》的公布施行為契機，繼續(xù)保持對環(huán)境污染犯罪行為的高壓態(tài)勢，準確認定事實，正確適用法律，堅決依法懲處環(huán)境污染犯罪活動，取得了良好的社會效果。
2013年7月-2015年12月，全國法院新收污染環(huán)境、非法處置進口的固體廢物、環(huán)境監(jiān)管失職刑事案件3049件，審結2824件，生效判決人數(shù)4185人（在此期間，人民法院未審理過擅自進口固體廢物刑事案件）。
其中，新收污染環(huán)境刑事案件2991件，審結2766件，生效判決人數(shù)4109人；新收非法處置進口的固體廢物刑事案件10件，審結9件，生效判決人數(shù)13人；新收環(huán)境監(jiān)管失職罪刑事案件48件，審結49件，生效判決人數(shù)63人。
哪些方面還需加強？
《解釋》的實施成效十分明顯，應當予以充分肯定。但是，從《解釋》施行兩年多的情況來看，還存在一些問題需要加以解決或者進一步加強。唯有如此，才能在打擊環(huán)境污染犯罪、維護生態(tài)文明方面發(fā)揮更為重要的作用。
1.進一步統(tǒng)一環(huán)境污染犯罪的法律適用
《解釋》的實施也暴露了一些法律適用難題，如非法排放、傾倒、處置危險廢物未遂的處理，危險廢物的認定，超過污染物排放標準三倍以上的認定，“公私財產損失”的范圍，“重金屬”的范圍，監(jiān)測數(shù)據(jù)的認可，污染環(huán)境罪結果加重情節(jié)的適用，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的處理等。
在辦案實踐中，有關部門對這些問題存在不同認識，影響了對環(huán)境污染犯罪的打擊實效。尤其需要指出的是，環(huán)境污染刑事案件的檢驗鑒定難問題尚未完全解決。環(huán)境污染犯罪，鑒定檢驗意見是決定案件性質至關重要的環(huán)節(jié)。
目前，我國鑒定檢驗面臨諸多困境。一方面，機構缺乏，沒有一個綜合性的環(huán)境污染鑒定機構。以重金屬鑒定為例，國內沒有一個機構可以對國家名錄中規(guī)定的重金屬全部進行鑒定。另一方面，鑒定檢驗周期長、收費高，與有限的辦案時限與辦案經費形成矛盾，影響了案件辦理的實效。
因此，作為適宜的抉擇，可以考慮系統(tǒng)總結《解釋》實施中存在的問題，適時修訂《解釋》，為有關部門辦理環(huán)境污染刑事案件提供更為便利的依據(jù)，切實增強刑事震懾效果。
2.嚴格執(zhí)行法律和司法解釋的規(guī)定
《解釋》發(fā)布后，嚴格執(zhí)行是關鍵和難點。《解釋》實施兩年多來，對規(guī)模以上企業(yè)適用污染環(huán)境罪追究刑責的案件較少，少數(shù)地方案件量為零或偏少。
個中緣由復雜，但不可否認的是，這與環(huán)境污染違法犯罪的查處力度不無關系。
環(huán)境面前沒有特權！
《解釋》實施過程中應注意增強刑法適用的公平性，要通過對包括規(guī)模以上企業(yè)在內的主體一視同仁、嚴格執(zhí)法來增強司法解釋的公信力，進一步發(fā)揮《解釋》在促進生態(tài)文明建設方面的積極作用。
3.建立健全環(huán)境污染防范的長效機制
“刑期于無刑?！薄督忉尅返恼嬲康脑谟诔浞职l(fā)揮刑法的威懾和教育功能，減少和防范環(huán)境污染犯罪的發(fā)生。
因此，要繼續(xù)加大《解釋》的宣傳力度，進一步營造“污染環(huán)境會坐牢”的輿論氛圍；要加大普法力度，使社會各界、特別是重點環(huán)保企業(yè)真正了解《解釋》的規(guī)定和價值取向，在日常經營中有效避免環(huán)境污染刑事風險。
同時，也要避免運動式執(zhí)法，避免擴大化，確保寬嚴相濟刑事政策在環(huán)境污染刑事司法領域得到切實貫徹。
《解釋》帶來了哪些新變化？
1.污染環(huán)境刑事案件激增
《解釋》實施后，污染環(huán)境犯罪刑事案件數(shù)量上升十分明顯。
綜觀1997年刑法施行以來的情況，適用刑法第三百三十八條的結案數(shù)（1997年刑法第三百三十八條的罪名確定為“重大環(huán)境污染事故罪”；2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）對刑法第三百三十八條作了修改，罪名也調整為“污染環(huán)境罪”》），可以說歷經了從一位數(shù)逐步邁向四位數(shù)的發(fā)展歷程。
大體而言，2006年之前，相關案件數(shù)不超過10件，可以稱之為一位數(shù)；2007年~2012年，相關案件數(shù)基本徘徊在20件左右，可以稱之為兩位數(shù)；2013年，相關案件數(shù)達到104件，首次達到三位數(shù)；2014年，相關案件數(shù)達到988件，逼近四位數(shù)；2015年，相關案件數(shù)達到1691件，達到四位數(shù)。
污染環(huán)境刑事案件激增，歸根到底是社會各方對于環(huán)境污染的容忍態(tài)度發(fā)生了根本性變化，加大對環(huán)境污染犯罪的懲治力度，切實扭轉重經濟發(fā)展輕環(huán)境保護的局面，成為社會共識。
就其具體原因而言，可以歸結為如下幾點：
其一，《解釋》對污染環(huán)境罪的定罪量刑標準作了明確，有針對性地解決了實踐中存在的取證難、鑒定難、認定難問題，為查處、移送和審理污染環(huán)境刑事案件提供了有效法律武器。特別是，《解釋》第一條第一項至第五項根據(jù)污染物排放地點、排放量、超標程度、排放方式以及行為人的前科等，增加規(guī)定了幾項認定“嚴重污染環(huán)境”的具體標準，實現(xiàn)了對污染環(huán)境的“行為入罪”。這幾項入罪標準對案件量的增長發(fā)揮了關鍵作用。
其二，環(huán)保部門對污染環(huán)境犯罪案件的查處和移送力度空前。例如，2014年各級環(huán)保部門向公安機關移送污染環(huán)境刑事案件2080件，是過去十年總和的兩倍。
其三，公安機關對環(huán)境污染犯罪的打擊力度空前。例如，2014年，全國公安機關共破獲環(huán)境污染刑事案件4500余起，抓獲犯罪嫌疑人8400余人。
2.污染環(huán)境刑事案件地域分布不均衡
《解釋》施行以來，除青海、西藏、新疆外，其他各省、直轄市、自治區(qū)均審理了該類案件。但是，案件分布也明顯存在地域相對集中的特點。其中，浙江的收案量和結案量居首位，新收1181件，占全國收案總數(shù)的39.49%；審結1122，占全國結案總數(shù)的40.56%。而且，全國八成以上的污染環(huán)境刑事案件集中在浙江、河北、山東、廣東、江蘇，該五省市收案2417件，占全國收案總數(shù)的80.81%；審結2234件，占全國審結總數(shù)的80.77%。
可喜的是，環(huán)境污染刑事案件地域相對集中的局面有所緩解。以浙江為例，2014年，共收案579件、結案529件，占全國收案總數(shù)的48.74%、結案總數(shù)的53.54。2015年，浙江省收案量和結案量仍然居全國首位，但占比明顯下降：收案569件，占全國收案總數(shù)的33.65%；結案572件，占全國結案總數(shù)的33.83%。
污染環(huán)境刑事案件地域分布不均衡，原因十分復雜。但是，案件量多寡與當?shù)氐沫h(huán)境污染程度并無必然聯(lián)系，卻與當?shù)貙Νh(huán)境污染問題的重視程度密切相關。浙江之所以審理的污染環(huán)境刑事案件較多，主要是因為當?shù)刂匾?，浙江省委、省政府提出了“五水共治”的大政方針。在這一方針指引下，浙江環(huán)保部門和公安部門加大了對污染環(huán)境、特別是污染水體犯罪的查處力度，導致法院受理此類案件量增長明顯。
以浙江溫州為例，《解釋》施行一周年（2013年7月至2014年6月），環(huán)保系統(tǒng)共向公安機關移送環(huán)境涉刑案件240件，公安機關刑拘391人。 而河北污染環(huán)境刑事案件量多，與河北嚴查環(huán)境污染違法犯罪案件密切相關，特別是，河北在全國率先成立了環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，對于打擊污染環(huán)境犯罪發(fā)揮了重要作用。
3.污染環(huán)境刑事案件適用《解釋》條文集中
就浙江省2014年審結的污染環(huán)境刑事案件而言，除個別案件外，全部是適用《解釋》第一條第一項至第五項的規(guī)定進行定罪量刑。而就這五項規(guī)定而言，第三項“非法排放含重金屬、持久性有機污染物等嚴重危害環(huán)境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標準或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)法律授權制定的污染物排放標準三倍以上的”規(guī)定適用最為集中。
從浙江省審結的污染環(huán)境案件來看，大部分案件系電鍍加工企業(yè)的生產經營人員排放廢水中重金屬超過排放標準三倍以上，構成污染環(huán)境罪。例如，2013年10月~2014年9月，浙江寧波法院共審理了46件以污染環(huán)境罪判罰的刑事案件，其中有42件為電鍍小作坊排放污水中重金屬超標三倍以上，1件為公司排放污水重金屬超標。
4.環(huán)境污染入罪的主體相對集中
無論是基于全國，還是個別案件大省的情況，環(huán)境污染刑事案件的主體主要為小微企業(yè)的業(yè)主和從業(yè)人員，而規(guī)模以上企業(yè)成為本罪主體的情況較為少見。從《解釋》實施以來全國的情況看，污染環(huán)境罪生效判決罪犯為1104人中，私營企業(yè)主、個體勞動者282人，占25.54%，農民、農民工496人，占44.93%。
而從浙江審理的污染環(huán)境刑事案件的情況來看，被告人基本上都是從事個體經營的業(yè)主和無業(yè)人員。究其原因，2014年6月，浙江高院刑一庭庭長陳光多在浙江法院保障“五水共治”依法推進、建設“兩美浙江”新聞通氣會上說，“這里面雖然有大企業(yè)、大公司環(huán)保經費、污染處理設備保障能力強的因素，也有浙江經濟本身以民營經濟為絕對主體，企業(yè)形式以中小、小微企業(yè)為主的因素，但也在一定程度上存在對規(guī)模以上企業(yè)污染環(huán)境行為查處力度不夠的問題。”
當然，隨著《解釋》施行后各地對環(huán)境污染違法犯罪打擊的不斷推進，規(guī)模以上企業(yè)觸犯污染環(huán)境罪的案件在各地開始出現(xiàn)并逐漸上升，特別是在危險廢物犯罪領域。
5.危險廢物犯罪的懲治向縱深推進
危險廢物犯罪的深層次原因在于危險廢物生產企業(yè)牟取暴利。
據(jù)浙江方面介紹，工業(yè)生產中的危險廢物等污染物，如果按照環(huán)保要求處理，其正常處理費用在2800元至3200元每噸，但這些企業(yè)委托他人非法處置的價格在60元~120元一噸/車，如果企業(yè)直接排放，則近乎零成本處置污染物，獲利更是驚人。
實踐中，不少企業(yè)為降低危險廢物處置費用，在明知他人未取得經營許可證或者超出經營許可范圍的情況下，向他人提供或者委托他人收集、貯存、利用、處置危險廢物的現(xiàn)象十分普遍。該他人接收危險廢物后，由于實際不具備相應的處置能力，往往將危險廢物直接傾倒在土壤、河流中，嚴重污染環(huán)境。從支付費用看 ，有關單位對這一行為往往心知肚明，對嚴重污染環(huán)境的結果實際持放任心態(tài)。
然而，《解釋》施行前，由于在認定企業(yè)的共同犯罪故意方面存在疑難，鮮見有企業(yè)被以重大環(huán)境污染事故罪（后改為污染環(huán)境罪）追究刑事責任的案件。
針對這一情況，《解釋》第七條專門規(guī)定：“行為人明知他人無經營許可證或者超出經營許可范圍，向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險廢物，嚴重污染環(huán)境的，以污染環(huán)境罪的共同犯罪論處?！?/p>
從實踐來看，《解釋》第七條發(fā)揮了充分作用，適用效果十分明顯。依據(jù)這一規(guī)定，各地對危險廢物犯罪深挖細查，重點打源頭、追幕后，取得了良好成效。號稱“浙江環(huán)保第一案”的浙江匯德隆染化有限公司污染環(huán)境案就是例證。
匯德隆公司通過沒有危險廢物處置資質的公司及個體工商戶，非法排放、處置、傾倒的危險廢物達到2.3萬余噸。2014年6月30日，紹興市上虞區(qū)人民法院一審以污染環(huán)境罪對匯德隆公司判處罰金2000萬元，并對11名被告人判處有期徒刑四年六個月至拘役六個月不等的刑罰。
而“桐廬金帆達公司污染環(huán)境系列案” 可謂是污染環(huán)境特大犯罪案件。
為降低成本，提高效益，2012年上半年，金帆達公司將生產農藥過程中產生的危險廢液以每噸60元至120元的價格，交給為其提供原料的衢州新禾生產資料有限公司等（均無處理資質）。
新禾公司又將廢液的運輸傾倒轉包給了不具備危廢處置能力的槽罐車老板，從中賺取差價，從而形成了包括農藥化工生產企業(yè)、物流企業(yè)以及槽罐車駕駛員、押運員、企業(yè)高管等整個化工廢液產生和處理的黑色利益鏈條。
據(jù)統(tǒng)計，至2013年5月案發(fā)，金帆達公司通過新禾公司等4家公司在浙江省內的衢州、蕭山、富陽、德清等地，非法傾倒在城市窨井、農田、溪溝和運河內，造成衢江、運河、農田嚴重污染，傾倒數(shù)量高達3.5萬余噸，致使環(huán)境受到嚴重污染。
2015年6月，浙江省龍游縣人民法院一審宣判，被告單位浙江金帆達生化股份有限公司和衢州市新禾農業(yè)生產資料有限責任公司分別被判處罰金7500萬元和400萬元，杜某某、嚴某等18名被告人分別被判處六年至一年零五個月不等的有期徒刑，各并處罰金100萬元至1萬元不等。
需要特別提及的是，危險廢物處置企業(yè)污染環(huán)境犯罪案件開始顯現(xiàn)。
當前個別具有危險廢物處置資質的企業(yè)唯利是圖，為賺取正規(guī)處置和非正規(guī)處置間的巨額利差，將本應自行處置的危險廢物轉包給無處理資質的單位和個人，造成巨大安全隱患。
浙江省湖州市工業(yè)和醫(yī)療廢物處置中心有限公司污染環(huán)境案和四川省中明環(huán)境治理有限公司污染環(huán)境案即是適例。較之于無資質企業(yè)和個人非法處置危險廢物的行為，此類行為的社會危害性更為突出，需加大刑事懲治力度。
6.非法處置進口的固體廢物罪被激活
1997年《刑法》施行以來至《解釋》施行前，實踐中未見到適用《刑法》第三百三十九條規(guī)定的非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪的案件。
《解釋》施行后，以非法處置進口的固體廢物罪判罰的刑事案件實現(xiàn)了零的突破。如前所述，非法處置進口的固體廢物罪生效判決罪犯人數(shù)已達13人。
7.大氣污染犯罪案件辦理在艱難中前行
當前，霧霾等大氣污染已成亟待治理的突出環(huán)境問題，但由于大氣污染物流動性大、稀釋速度快等原因，提取固定證據(jù)和責任認定較困難，給查處打擊此類案件帶來很大難度，影響打擊震懾效果。
可喜的是，辦案機關克服重重困難，辦理了相關大氣污染案件，取得了良好的效果。某焦化公司污染環(huán)境案即是適例。
2014年3月初，某焦化公司發(fā)現(xiàn)其二期生化處理站的生化池出現(xiàn)活性污泥死亡的現(xiàn)象，后來情況日益嚴重，至3月底，這個處理站已不能達標處理蒸氨廢水。
時任某焦化公司總經理王某某、公用工程部經理張某甲、副經理胡某某、二期生化處理站主任陳某和崗位責任人張某乙，在未采取有效措施讓蒸氨廢水處理達標的情況下，為逃避環(huán)保部門的監(jiān)管，捏造了虛假的達標水質檢測表。同時，將未達標處理的蒸氨廢水用于熄焦塔補水，導致蒸氨廢水中的有毒物質揮發(fā)酚被直接排入大氣，嚴重污染環(huán)境。經檢測，揮發(fā)酚超出國家規(guī)定標準137倍。
法院一審判決被告單位某焦化公司犯污染環(huán)境罪，判處罰金人民幣245萬元；判決被告人張某甲、張某乙、陳某、王某某構成污染環(huán)境罪，判處相應刑罰。
需要特別指出的是，這起案件的辦理取得了良好的效果。案發(fā)后，當?shù)攸h委和政府高度重視，協(xié)調環(huán)保、公安等部門加強對涉案公司的同步整改治理。某焦化公司投資1.8億元進行環(huán)保設施改造，已通過環(huán)保部門驗收，重新投入使用。
8.環(huán)境監(jiān)管失職刑事案件相對數(shù)量下降明顯
近年來，重大環(huán)境污染事故罪（后修改為污染環(huán)境罪）與環(huán)境監(jiān)管失職罪的案件量相差不太，接近1∶1的比例關系，即查處一起重大環(huán)境污染案，必然查處一起環(huán)境監(jiān)管失職案，甚至只追究環(huán)境監(jiān)管失職的刑事責任、未追究污染環(huán)境行為的刑事責任。
例如，在2008年-2010年的3年間，重大環(huán)境污染事故罪與環(huán)境監(jiān)管失職罪的案件量的比例分為：11∶13、18∶23、19∶15。
而從2011年-2013年的3年間，重大環(huán)境污染事故罪（后修改為污染環(huán)境罪）與環(huán)境監(jiān)管失職罪的案件量的比例悄然發(fā)生變化：24∶11、32∶14、104∶12。
而2014年、2015年，人民法院審結環(huán)境監(jiān)管失職刑事案件23件、16件，污染環(huán)境罪與環(huán)境監(jiān)管失職罪的案件量之比為988∶23、1691∶16，可見兩罪之間相差懸殊。
上述狀況的原因可以大致歸結為：
其一，《解釋》施行前重大環(huán)境污染事故（后為污染環(huán)境）刑事案件的主體大多為發(fā)生重大環(huán)境污染事故的規(guī)模以上企業(yè)，這些企業(yè)的污染環(huán)境行為與環(huán)境監(jiān)管人員的失職相關聯(lián)。
而《解釋》施行后，被以污染環(huán)境罪追究刑事責任的主體絕大多數(shù)為規(guī)模以上企業(yè)以外的其他主體，這些主體與環(huán)境監(jiān)管人員的關聯(lián)相對較少。
其二，《解釋》施行后，面對業(yè)已改變的形勢，廣大環(huán)境監(jiān)管人員切實提高責任意識，切實履行環(huán)境監(jiān)管的職責，監(jiān)管失職的情形減少。
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